一、民主政治能从农村开始吗？

中国乡村民主自治是史无前例的事件。我们几乎没有现代国家的直接经验作为参照系来对这一事件进行评论，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的成功经验。但是，中国人民的政治民主意识已经觉醒了一个世纪。在中国共产党的队伍里，也有相当一批是为追求民主而投身革命的。1949年夺取政权，中国共产党并没有很快建立起相对成熟的民主政治。文化大革命的灾变终于使得邓小平等杰出领袖意识到一个社会缺乏民主政治的危害。邓小平在上世纪90年代初向我国友人谈话中明确指出，中国要在50年后实行普选制度。但是，我们不能不做任何准备而在50年后（现在应该是40年）骤然宣布民主政治的建立。如果我们准备得好，也许我们可以提前实现邓小平的理想。

在近几年，中国知识界对民主政治的讨论热了起来，有学者对政治改革进程的缓慢提出了批评意见。但是，我认为不能以为当今国家领导人不了解民主政治的价值。更合理的估计是，国家领导人对民主政治改革所带来的社会风险心存疑虑，等待他们认为更合适的时机。

在中国这样一个中央政府对全社会进行垂直控制达2000多年的社会，要通过民主政治改革转变为一个横向联系为基础的社会，考虑时机当然是有道理的。但是，时机不是等来的，而是通过努力创造出来的。积极工作，时机就会早日到来；患得患失，到来的时机也会被贻误。民主进程可以分为不同的阶段，可以有不同的策略，如果审时度势，把握好民主政治进程的步骤和策略，相信中国的政治改革不仅不会带来中国社会的风险，反而会促进中国的稳定发展。我以为，这可以是中国全体有识之士心底的共识。

因为下述理由，中国民主政治的发展有可能从农村开始起步。

第一，从农村开始推进民主改革，不容易触动社会强势集团的利益，可能使得改革在上层达成共识。目前农村的政治改革遭到基层干部比较普遍的反对，但这种反对没有从根本上动摇高层推进这种改革的决心。只要有适当配套改革措施，相信这项改革会有更顺利的进展。只要高层意见一致，改革获得突破的可能性就大大增强。去年底由中办、国办联合下发的关于乡村自治选举的文件就体现了高层思想在新的基础上的统一。

第二， 从农村开始改革，给社会带来的风险比较小，并可以为今后更高层次的改革建立稳定的基础。根据中国社会目前的各种条件，我以为中国社会的深层次风险暂时还不在于基础社会，相反，如果乡村民主改革搞得好，基础社会稳定，可以为其他改革提供可靠基础。

第三，农村民主政治的发育在当前条件下显得更为迫切。目前高层的许多改革措施在农村难以落实，中央政策的落实遇到了县乡利益集团的屏蔽，如果通过农村民主政治改革唤起农民对高层改革的呼应，将大大有利于农村政策的落实，有利于农村的全面发展。

二、乡村民主改革已经不可逆转

1988年6月1日我国《村委会组织法》开始试行，农村村委会选举实践活动历经了整整十个春秋。这期间，全国大部分农村村委会进行了三次换届选举。1998年6月中国政府又公布了《中华人民共和国村委会组织法（修订草案）》。中共十六大把村民自治作为扩大基层民主的重要措施予以强调，提出要“完善村民自治，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制”。

中国乡村在民主改革实践中创造了很能体现民主政治精神的做法：

1?“海选”提名方式。如何提出候选人，对于选举的意义十分重大。以往，在实践中有党的基层组织提名、村委会换届领导小组提名、村民联名提名、村民自荐等多种提名方式。吉林梨树县创造的“海选”，即不内定和指定候选人，由每一个选民根据条件自主确定候选人，这种做法已经在全国逐步推广。

2?组织公开竞选。现行的《村委会组织法》没有关于竞选的规定，但中国许多农村地区自发地开始采用了竞选方式。

３?设立秘密划票间。在1994年以后的村委会选举中，投票场所比较普遍地设立了秘密划票间，选民单独进入划票间划票，他人不得旁观。

４?“两委合一“试验。党支部与民选村委会的关系，是目前农村民主改革的最大难题。为了克服这个难题矛盾，有的地方规定党支部书记必须参加村民委员会选举，如果不能当选，就免去其书记的职务，由可能在下一届当选的党员担任书记职务，或者由民选村主任（党员身份）担任书记。这个办法实际上把党的书记置于民主选举的约束之下，具有深远的意义。去年中办、国办联合下发的文件大体肯定了这种做法。还有的地方搞了支部书记选举“两票制”，在老百姓中投票产生党支部书记的候选人，而最终选举在支部大会进行。这个办法增加了老百姓在支部书记产生时的影响力，有利于建立党在农村的稳定的权威。

在中国基层社会，蕴藏着极大的民主改革的积极性，有的地方主动把村级民主选举推进到乡一级，引起全世界的关注。还有的地方也做了努力，虽然没有最终成功。1997年11月，深圳市通过广东省人大机关，向全国人大报请批准在深圳市进行乡镇政府直接选举的改革试点，但议案没有通过。1998年5月，四川省遂宁市市中区政府在保石镇进行镇长公选（公开选拔干部）试点，随后，又在另外三个乡镇分别进行党委书记和镇长公选试点。1998年12月，市中区政府在步云乡进行了乡长直接选举，12月31日乡长选出。1999年初，深圳市在龙港区大鹏镇进行了“两票制”选举镇长试点。另外还有四川绵阳市、山西临猗县等地进行了类似的试验工作。

村民自治这一伟大事业经过一大批仁人志士的努力，已经迈开了最艰难的第一步，其长期发展趋势已经不可逆转。

第一， 村民自治开始纳入法制轨道。诚然，我们的法律还不完善，许多操作性的规定还没有进入法律文本，但法律的基本架构已经建立。高层人士多年来在这方面花费的心血不会白费，他们呵护和培育的我国村民自治这多政治文明之蓓蕾已经根植于中国大地，虽然它的开放结果之日我们还远不能预测。

第二， 村民自治为乡村社会精英阶层的分化提供了初步的秩序化的环境。分工的深化，包括政治领域中分工的深化，是社会进步的重要方面。近20年，中国农村一大批富裕农民产生，其中包含相当一部分有志于政治活动人士；同时，农村社会关系某种程度的紧张，也促使一批农村知识分子开始问鼎政治发展。这两支力量共同面对政府，同时又通过不同的路径满足自己的政治活动需求，使中国农村政治发展呈现某种复杂性。但随着村民自治的推进，不论哪一种政治力量，包括政府一面的力量，都将纳入农村民主选举的轨道，尽管这个轨道还远不够等级。这是一个良好的开端，预示着农村秩序化的政治发展进程开始。我们注意到，近年发达地区已经有一批富裕人士借助村民自治的舞台展示自己的抱负，而中部地区则主要是乡村知识分子在利用这个舞台活动。我们希望村民自治真正成为的被民主政治格式化的舞台，用来约束他们可能的机会主义。

第三， 村民自治与经济发展已经显示出良性互动。总体上看，我们还不能说中国的村民自治已经显示出对经济发展的推动作用，但从少数地方的经验观察看，村民自治与经济发展之间已经显示出良性互动。村民自治搞得好的地方，政府对经济活动的不当干预减少了，农民的不合理负担减轻了，产权关系模糊有所克服，社会交易成本下降，经济发展的速度自然提高了。

第四， 村民自治开启了社会精英阶层对中国政治文明发展的思考空间。如何推动中国政治文明的进步是一大批关心中国命运的人士萦绕于胸课题，但在相当长的时间里，他们的思考概念产于书卷。村民自治的推进为他们的思考提供了养料，开拓了他们的视野。围绕村民自治的实践意义和学理意义，虽然中国的思想界有很大争论，但在新的实践平台上，这种争论能够发挥重要的传播政治文明的作用。

三、困难与前景

然而，从总体上看，村民自治这一事业所遇到的困难远大于它所显示的成绩。从我自己的调查已经其他人所提供的文献看，村民自治工作尚有许多不尽人意之处。大略的判断是：

第一，大部分地区的村民自治工作徒有形式，在走过场，农民不认为自己的政治权利因为村民自治的开展而获得有意义的改善。我们的问卷调查证明了这一点。

第二，在乡村知识分子活跃的中部地区（包括山东的少数地方），村民自治具有激烈对抗的形式。我在山东某地调查中，曾经亲历因自治选举导致的暴力冲突事件，一位农民被支部书记一方的势力打得头破血流（至今民选村长仍在极为艰难的“不合法”的条件下工作）。

第三，错误的思想观念阻碍进一步改革行动。有相当普遍的一种观念是，农民处于愚昧状态，中国乡村发育民主政治的条件尚不成熟。这是十足的荒唐逻辑。在农村改革不配套的情况下，普通农民的确不会像一些学者所构造的“公民”那样来表现自己的政治行为；他们为一包香烟出卖选票完全是理性的。做一个现代农民，也未见得需要背熟“村民委员会组织法”。现代政治是社会专业化的副产品（常有学者不懂这个道理，遑论城里的其他一些达官贵人），只要少数专业政治家有健全的游戏规则，互相盯着对方，监视对方是否遵守游戏规则，就由不得普通“公民”不去遵守政治活动规则。公民是政治家训练出来的，不管这个公民是农民还是市民。民主政治与社会的专业化程度有关，而与所谓人的素质无关。人的素质与民主政治一样，都是社会专业化程度的后果。在专业化社会里，不需要人人都是政治家，不需要人人懂政治，更不需要农民个个懂政治。

在推进乡村民主政治进程中所遇到的真正难题在于下述几个方面：

第一，政府权力过大。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。基层公共管理机构不仅拥有大量处理公共事务的权力，还拥有土地（农用土地在经济学的意义上本来属于私人物品）的控制权。公共权力还渗透到一些私人事务中。但由于过大的公共权力与狭窄的税收来源不对称，使得农民与公务人员之间的关系成为供养与被供养的关系，而不是服务与被服务之间的关系。基层政府的主要职能蜕化为向农民收取税费。这种背景下，公务人员的荣誉性微乎其微，使村民自治事业一开始就与巨大的利益关系纠缠在一起，旧力量不愿意放权，新力量下决心夺权，增大了政治发展转轨的难度。据我了解，农民对当选村长的第一要求是“查帐”，而旧力量最害怕的是翻旧帐。如果公共权力过大的问题不解决，村民自治的舞台永远是利益争夺的拉锯战场，民主政治的发展将困难重重。

第二，农村社区党支部的权力生成机制尚未改变。党支部书记由党员选举，而党员资格又由党支部确定，这实际上形成了一个封闭的权利体系。多年不发展党员或者只发展书记亲属的党支部在农村比较普遍（大量地方的新党员出自复转军人，所以，复转军人是目前拥护村民自治的重要力量）。上级任命党支部书记的现象也比较普遍。简单逻辑能告诉我们，这个问题不解决，村民自治事业不会有发展前景。

第三，精英阶层的思想不解放。精英阶层对村民自治进一步发展的忧虑，是它对社会稳定的影响。的确，许多国家在政治文明发育过程中“出了”社会稳定问题，但我们常常没有搞清楚其中的因果关系。在那些国家，实际上是先由于旧制度发生了社会稳定问题，才使得民主政治发展采取了激进的形式。我们不同，我们的社会在大的格局是稳定的，因此我们完全有可能有计划地、稳妥地设计出政治文明推进的程序来。从我的调查看，那些村民自治搞得好的地方，新当选的村官往往能与上级政府更好地配合（如果上级政府的官员是比较清廉的），而社区自身也高度稳定。实际上，村民自治大大降低了基层社会的交易成本，对社会稳定极为有利。

今后一个时期怎么办？从中国基本现实出发，我以为目前可以做（并具有可操作性）的事情是：

第一，借助当前农村税费改革的机会，大大缩小乡村公共机构的权力，发育民间组织（如各种专业协会及其联合会），以它来替代现有政府的部分公共权力。

第二，改革土地制度，把基层官员对土地的控制权力剥离出来。再行修改刚刚出台的土地承包法，加快物权法的出台，明晰土地产权，使农民拥有土地财产权。

通过以上两个办法减小公共机构的权力，增加社区民选官员的荣誉性，有利于平稳推进乡村政治文明发展的进程。

第三，改革党支部权力的生成机制。要破开党支部权力的封闭性。在农村实行更开放的党员登记制度，允许任何有选举权的公民登记为中共党员，以扩大党支部书记的“选民”范围。这一改革将一举消除所谓“两委”矛盾。在条件成熟以后，创造一种形式使“两委”选举统一起来。

如果上述几点能够做到，即使暂时不将自治选举扩大到乡一级，农村民主政治发展也会大为改观。今后中国乡村民主政治从长远说当然会依循一般规律来发展，但眼下的任务是打破僵局，迈开最艰难的一步。