引论

此番SARS流行对中国是一场灾变，是中国社会近几十年来没有经历过的一种灾变。虽然经过政府和全民的努力，我们最终控制了这场灾变，但必须承认，我们也为此付出了巨大代价。一个社会抵御灾变的能力反映出一个社会的某些结构性特征，运行良好的社会可能在抵御灾变中付出较小的代价。这个情况是“制度创造价值”的一个突出表现。我国农村社会结构以及政府对农村社会经济的管理体制的种种弊端，决定了我国农村社会在承接社会事变、应付自然灾变时具有某种脆弱性。这次SARS疫情突然爆发，人们最担心的是疫情扩散至农村，造成不可控制的局面。由于中央高层在关键时刻采取了强有力的行政措施防止疫情扩散，目前看SARS还不至于在农村大面积流行开来，但这一突发灾变所进一步暴露的农村社会经济体制弊端，值得我们深思。本文主要分析灾变与农村社会经济体制的关系。

在我们讨论主要问题之前，先提出以下几个观点，作为假设或前提。

第一，人类生存的灾变可分为自然灾变和社会灾变，前者如地震、旱涝灾害、生态环境恶化和瘟疫等，后者如某些战争、种族灭绝、邪教控制以及暴君专权等等。有时候，这两种灾变的界限并不十分清楚，例如生态环境恶化表现为人的自然生存条件变坏，但它实际上是社会生存条件变坏的结果。

第二，“灾变”，尤其是“社会灾变”的概念很容易引起歧义，例如不同时代的农民起义，可能性质很不相同；义和团的活动（有大量农民参加）被叫做起义，陈胜和吴广的农民战争也被叫做起义，还有其他常常被主流意识形态所肯定的农民起义。我们很难对这些农民战争做某种价值判断，如果把它们一并称为“灾变”，也会受到人们的质疑。为了尽可能地减少因歧义而产生的误解。我想这样定义“社会灾变”：一种短时期内集中爆发，并在今后较长时期里对社会进步产生消极影响的社会事变。从经济学上讲，我们把灾变可以看作一种高度的不确定性，一种对既定秩序的打破，只是这种打破从价值观上说对社会发展发生了有害的影响。有了这样一个理解，虽然我们可能对一个具体的事件是否可作为一场灾变继续存有争议，但在一般逻辑上我们不再会麻烦。

第三，自然灾变与社会灾变常常相互影响。农业中的旱涝灾害是一种自然灾变，但许多研究证明，一般的旱涝灾害通常不足以导致一个国家大规模的饥荒发生；如果发生了这样的饥荒，常常说明社会弊端非常严重。通常有的情况是，小的自然灾变在社会经济体制存在严重弊端的情况下，会演变成大的社会灾变。

第四，虽然社会灾变发生的原因常常与“上头”有关系，例如和中央政府的决策失误有关系，但社会灾变的深层次原因还是基础社会结构的缺陷。例如，希特勒在德国发起了法西斯运动，但美国的右翼政治家在美国做同样的事情却没有成功。如果一个社会的基础结构存在严重缺陷，领袖在作用可能只是延缓社会灾变发生的时间，或者减轻社会灾变的程度。[①]真正杰出的领袖会去努力改变社会基础结构，建立一种尽可能避免因人废事或因人兴事的社会制度。

第五，所谓一个社会的“灾变承载能力”，说到底是指一个社会的某种“自稳定机制”。美国重要学者帕特南分析过的意大利的历史，这个国家在历史上产生了分别存在于南北方的两类制度，北方的制度形成了横向的社会联系网络，建立了人际之间的信任关系，并对后来的资本主义经济的顺利发展创造了条件。南方的制度则以垂直控制为基础，产生了庇护－附庸型的社会关系，阻碍了民主政治和资本主义的产生。概括地说，南北方分别形成了两种社会博弈方式，北方是“永不背叛”的稳定均衡，南方则是“永不合作”的稳定均衡，两种均衡都有“自增强”机制（帕特南，1992，208－209页）。在“永不合作”的均衡状态下，人们的行为也是理性的，只是陷入了“囚徒困境”，难以打破。依照帕特南这个思路，也可以把良好的“灾变承载能力”看作一种合作成本较低的“稳定均衡”。

本文想对以下几个问题做一番考察：SARS流行所暴露的农村上社会经济体制的弊端；农村社会承载自然灾变和社会灾变的能力的理论研究概述；有关国际经验的概述；提高中国农村社会抗御灾变能力的可能途径。这里提出的个个都是大问题，因思考时间的限制和资料的限制，也因为文章篇幅的限制，本文对这些问题的讨论不可能充分全面，难免挂一漏万，就算是抛砖引玉罢。

还需要说明，本文仅仅提供一种接近理论实证方法的分析，而非定量分析或经验实证分析。

一、农村社会经济体制弊端使SARS控制付出高昂代价

尽管人们对农村SARS的传播十分担忧，但从目前情况看，SARS在农村是一定可以得到控制的，不过我们的确为此付出了巨大代价。

我国社会是一个从上至下的垂直控制系统，这种系统的运行常常容易发生低效率的情形，并由于下级对上级“报喜不报忧”的习惯行为，很容易掩盖问题，铸成大祸。但如果这个系统的高层决策者不惜代价推动一项工作，也能迅速见效。SARS流行以后，中央政府免去高层重要官员，对地方官员是极大震慑，有利于克服SARS防治中的官僚主义作风。中央政府还决定由政府财政支付农民的治疗费用，有利于贫穷农民患者及时得到治疗，防止疫病扩散。各种国家媒体的宣传攻势，也有利于农民提高防范SARS的警惕性，熟悉治疗渠道。从有关部门的抽样调查看，我国90%以上的农民已经了解SARS疫情的危险性，引起了警觉，这有利于防止SARS扩散。

我国农村在1949年以后没有发生大面积的恶性传染病，但1949年之前各种流行传染病十分常见，农民一概称之为“瘟病”。在那个时候，稍开化的农村地区农民已经掌握类似隔离这样最基本的防病办法，现在的一些老年人还记得这类方法的使用。从最近了解到的情况看，我国许多农村地区的农民已经自发采取了“保卫家园”的行动，外出民工返回受到村民的阻止或监控，其效果甚至比城市对人口流动的监控还要好。当然，我国农村地域广大，防范SARS的难度总体上要高于城市。

最大的问题来自农村务工者从城市向农村回流。我国农民工在城市有1亿以上，按目前抽样调查的数据，如果有5%左右的农民工回流，也有500万人口数量之巨（北京市农民工的回流估计60万，占到约350万人的1/7左右）；如果城市疫情得不到有效控制，回流农民工数量还会增加。这部分回流农民大部分在年内不再回到城市务工。这意味着农民务工收入会减少250亿元左右的收入，仅此一项使农民人均收入减少1.2%左右。这部分农民工回流还使城市建筑业、服务业受到影响。

由于疫情影响，城市居民减少了消费活动，特别是减少了对农民服务的需求，转向一些大型服务机构，所以滞留城市未返回农村的务工者的收入也大大降低了，这部分收入的减少估计会超过回流人口所减少的收入。

为防止农民工回流导致SARS扩散，各地投入了大量的财力和其他行政资源。据统计部门调查，有的县为这项工作投入资金达数百万元，全国县以下财政总计有可能为此付出数十亿元资金。如果考虑到其他资源的利用，所付代价还可能更大。

这次疫情还加深了城市居民和农村务工者在理解与信任上的鸿沟。SARS流行的范围一开始并不在城市务工者群体，但他们最终还是在医院、公共场所受到感染。一旦受到感染，由于他们的收入低下、务工居住环境差、不能参与城市医疗保障系统、受雇佣者歧视等等，使他们成为最有可能发生爆发性流行的群体。一些农民工在患病以后急于回家，不愿在城市就地诊治，反映了一种体制上和感情上的隔膜。

可以相信，如果我们有一个健康的城乡关系和运行良好的乡村社会经济体制，我们就根本不必担心这样一种先发生在城市的疫情向农村大规模扩散。我们的担心实际上是对农村社会经济体制和政府对农村社会经济管理控制方式的担心。

多年来，政府对农村公共品供应系统投入太少，投入和管理的体制也十分落后。农村医疗网点不健全，医务人员水平低，医疗设施落后，是多年来没有解决好的问题。农民收入低，需要医疗保障体系来解决农民看病难的问题，但目前的合作医疗形式在农村的覆盖率低，对农民的保障作用小，仍使广大农民看不起病，吃不起药，如果大的疫情发生，后果不堪设想。在一些落后地区，合作医疗的覆盖率至今不到5%。目前正在推行的农村税费改革加大了乡镇卫生统筹的难度，降低了经费落实的水平。医疗资源布局不均衡，大城市三甲医院的病人常常人头攒动，使国内总保持一个规模相当大的流动求医队伍，也为当今世界所罕见。

大规模劳工流动有四弊：一是造成劳动市场的巨大的交易费用，农民的一部分收入成为不应发生的交易成本，转化为各个交易服务环节的收入。二是人为维持了过于低廉的劳动力供应，造成国民经济的某种畸形结构。我国大城市存在大量劳动密集型产业，而农村小城镇出现产业空洞化，就是这种畸形结构的典型表现。三是使农业生产过于兼业化，不利于农业经济效率的提高。四是使务工者在雇佣关系中处于不利的谈判地位，各项权利得不到保障，产生社会不公正，不利于社会稳定。在发生SARS这样的重大疫情时，大规模劳工流动更加剧了疫情控制的艰巨性和复杂性，并严重影响国民经济全局的正常运行。

大规模劳工流动还导致另一种城乡资源配置的严重浪费。据我在一些地方的调查，乡村目前有10%左右的住房处于空置状态，20%甚至更多的房屋一年四季大部分时候只有女主人和孩子，甚至只有孩子，但外出民工还在拼命挣钱，在农村继续增盖房屋。不难想象，仅这样一项浪费，在农村就达到数万亿元人民币，如果这部分资源的一小部分通过某种机制转化为农村卫生事业投入，农村的卫生面貌也会大大改观。这种巨大浪费的根子在土地制度和城乡劳动市场分割制度。

体制弊端还造成广大农民群众脱离主流社会，使乡村社会仍处于文化上的封闭结构，不利于农民群体防范突发性的社会事变和自然灾变。尽管农民已经进入产品市场和城市劳动市场，但城乡居民的权利不平等和城乡制度分野的基本格局没有大的改观，农民没有在现代化进程中获得提升理性主义文化水平的机会，反而由现代化给他们带来了更大的社会生活的不确定性。这种局面必然他们在迷信中寻找安慰和解脱，从而增大农民和全社会的生存与发展风险。据近日媒体报道以及我自己得到的信息，很多农民面对SARS疫情开始借助迷信方式消灾除害，有的数万人口规模的县镇，也普遍出现迷信消灾活动，与大城市居民的理性防病行为有云泥之别。

二、农村社会与灾变承载能力：一个理论考察

如本文第一部分的某些理论假说，关于一个社会灾变承载能力的考察，其实是对一个社会保持某种秩序的可能性的考察，从这个角度看，应该说社会科学的各个分支都积累了相当多的文献。

如果坚持经济学的实证分析，回答秩序与公正的产生就不是一件简单的事情了。特别把秩序与公正联系起来，更是理论研究的一个难题。下面是一些常见的关于秩序形成的分析。

1?公共物品理论。这一理论认为，公共物品是人们生活必不可少的，而公共物品的消费会遇到“搭便车”的问题，克服它的办法是形成一种秩序，用秩序来约束“搭便车”行为。秩序本身也因此成了公共物品，供应这种公共物品的机构便是政府。

2?外部性理论。依照这个理论，权利的界定是需要成本的，成本的存在使得权利边界不可能绝对界定清楚，因此，外部性不可能消除。经济活动中和社会活动中都有外部性存在。单靠市场机制是无法解决外部性问题的，于是要靠政府发挥作用。外部性理论是市场失灵理论的基础。

3?囚犯困境理论。最早由A.W.塔克提出的囚犯困境理论被经济学家广泛引证。这个理论的结论告诉我们，人们必须合作，必须采取集体行动，才可以产生较大的福利。这个理论驳倒了古典经济学的一个基本假设，按照这个假设，在自由竞争下追求自利会导致集体最优均衡。显然，如果说竞争是必须的，合作与秩序更是必须的。

4?不确定性理论或信息经济学。这一理论已经被数学包装到令人生畏的地步，但多数经济学家承认这样一个基本结论：社会越是秩序化，不确定性程度就越小，人们之间合作的交易成本就越低，由此产生的社会福利就越大。

5?奥尔森提供了一种对领袖行为解释的理论，他是在《集体行动的逻辑》这一经典文献中讨论这个问题的。

经济学家用上述理论的一种或几种来解释秩序产生的原因。在这些解释中，始终暗含一个假设：人总是有一定程度的理性，人们在博弈中会寻求福利较大的行为规则，而合作总是最好的规则，于是便产生了秩序。

然而，秩序并不总是被人们认为是公正的。如果一种秩序在某个时刻被某个社会集团看作是不公正的，这个社会承载灾变的能力就发生问题了。公正的秩序意味着较低的社会交易成本，也意味着社会较高的灾变承载能力，因此，认识公正这一范畴的内涵很有意义。

什么是公正？为什么会产生公正的秩序？这也是经济学家感兴趣的问题。不过，迄今为止，还没有形成一个能为多数经济学家所接受的关于公正问题的理论。研究社会稳定，离不开对社会公正问题的研究。与既定秩序进行抗争的大型社会集团的领袖，不论他想的和实际做的怎么样，他总是以建立公正社会为目标，来号召自己的追随者。政府官员为了维持社会的稳定，也不得不在自己的利益允许的范围里去考虑社会的公正问题。更进一步看，把公正问题抛开，秩序问题实际上也得不到回答；因为如果一个秩序不被多数人看作是公正的秩序，那么这个秩序是很难持久的。鉴于这种认识，我们在这里无法回避社会公正这个难题。

把简单的物质财富的平均主义分配作为公正的目标，我们在古代的农民起义领袖和近代的空想社会主义那里可以看到。今天，多数学者已不再重视这种意见，是不应该感到奇怪的。

作为一种学术研究，公正问题曾经长期主要和福利经济学联系在一起，形成了功利主义的公正或公平理论。这一理论的学术地位至今仍没有被真正动摇到可以否定的地步。这一理论认为，公正可以被看作大范围里的社会福利最大化；而社会福利是不同个人的效用（或福利指标）的总和。毫无疑问，这个关于公正的解释是不能令人满意的。这里有一个无法回避的分配问题。因为边际效用是递减的，所以平均主义分配方式将产生个人福利总和的最大化。福利经济学的第二定理试图解决这个问题，然而，福利经济学第三定理的出现“留下了一个令人沮丧的结局：没有合理可靠的方法，把若干个人的偏好合计起来。引申之，并无合理可靠的方法来解决分配难题”（A.M.Feldman）。

将公正作为一个独立问题进行研究，提出向福利经济学的功利主义方法论挑战，并产生重要影响的学者是J.罗尔斯（Rawls）。这里对罗尔斯的理论展开讨论是不合适的。我从罗尔斯那里的得到的启示有以下两点：

1?“社会内在稳定器”假说。

社会秩序从而社会稳定性的产生，具有一种内在的必然性；社会一旦出现某种不稳定，总有一种力量引导其走向稳定，我们把社会的这种内在机制称作“社会内在稳定器”。鉴于学术界尚没有这个明确提法，笔者将其称为一种“假说”。

可以从微观和宏观两个层面来理解社会内在稳定器的作用。从微观层面上看，如同科尔曼所注意到的情形，当发生重大社会动乱以及个人思想处于混乱状态时，人们倾向于把部分支配自己行动的权利授予强有力的人士（如有性格魅力者），这样便会促使社会基本单元的秩序化。这当然是人们权衡利弊的结果。从宏观层面上看，大的社会集团的冲突虽然直接表征着不稳定，但冲突过程是一个对立双方的力量的整合过程，也是一个信息交换过程，从而是一个创造合作基础的过程，其结果一般会在新的合作基础上形成新的秩序。当然，这个过程是痛苦的、破坏性的。

从宏观层面上看，人类社会的冲突时期较稳定时期为短，这反映了人类的理性与创造性才能总占上风。欧洲历史是如此，中国社会的周期性动乱似乎频繁一些，但据中国前总理周恩来所作的估计，中国历史上稳定时期仍然较长一些。我们还可以从更一般的意义上认识社会稳定器的作用。一般而言，既定秩序均衡的打破是许多因素引起的暴力潜力重新分配的结果，如果能够根据这种新的格局来重新划分权利边界，那就不会发生社会冲突。但是，暴力潜力的重新分配主要是一种隐含的信息，在这种信息没有显化之前，人们面对的是高度的不确定性，这正是机会主义者显示才干、博取额外利益的大好时机，一番你争我夺的冲突便不可避免。这是一个重复博弈的过程。只有通过利益集团的实力较量，才能使这种隐含信息逐步显化，而一旦信息显化，才有了谈判的基础；谈判是信息继续显化的过程。这是一个社会冲突与整合的一般图景：社会在不断变更着暴力潜力的分配，为自己制造不确定性，产生不稳定和混乱的可能性；同时社会又不断创造消除不确定性的办法和制度，促使社会走向秩序和稳定。经济秩序形成的过程也是这个道理。

稳定与动乱的交替是否会周而复始，永不停息？笔者对此持乐观态度。从社会发展的趋势看，引导社会走向稳定的因素在逐步加强。在技术高度发达的条件下，快捷的运输与高速度的信息传递缩小了人类社会的空间距离，人类的制度创新在不断降低社会交易成本，这一切将促使人类合作精神的发扬光大，为人类社会的稳定发展创造基础。[②] 在今后可以预见的一个长时期内要从我们人类社会根除动乱是不可能的，况且动乱的发生并不单方面取决于被支配者的意志，但我们有理由相信，动乱的频率会逐步降低，人类社会将逐步趋于持久的稳定。当然，人类世界的发展是不平衡的，我们很难寄希望于一切国家短期内出现长期稳定发展的趋势。

社会内在稳定器的概念虽然在过去学者们没有明确提出来，但事实上有些学者已经有所意识，有的学者甚至已经用不同的语言表达了这个思想。亚当?斯密的交换学说事实上表述了一种经济领域的内在稳定器思想。布坎南则更进一步，已经表达了政治领域的内在稳定器思想。他曾说，公共选择理论与社会向善论的观点是一致的，并说这个观点代表了他的主张（1979〔1978〕，231页）。这个“社会向善论”正是社会内在稳定器的同义语，他对此所作的解释也证明了这一点。布坎南还说：“经济学所传授的自动调节秩序原则不是人们头脑里固有的，对自动调节秩序无知的人偏向简单的集体主义”（1979，237页）。

2?“公正目标逐渐接近”假说。

关于公正问题的研究，前面我们仅仅介绍了一些主要的观点和争论意见，实际远不止这些；在这个问题上，学者们的意见极不统一，这种观点的对立与纷繁多样性在微观经济学中绝无仅有。再回忆一下的历史，有多少公正学说曾一时洛阳纸贵？而又有多少能付诸实施？面对这种景观，笔者由不得怀疑这里存在严重的方法论问题。

公正首先是一种心理感受，而一定时代人们的心理感受受许多因素的制约。意识形态，个人的资源禀赋以及物品价格等因素会影响人们的偏好，从而影响人们对公正的判断。在以往时代，这些因素使人们的偏好有重大差异，导致人们的公正观很难统一。特别是当一个人公开表达自己的公正观影响其利益时，他将分外谨慎；他所陈述的公正观将与自己的利益要求相一致。这将使公正观的差异更加扩大。但这只是问题的一个方面。另一方面，人们的公正观又不可能差异太大，否则，由道德、习惯和宗教感情等因素构成的非正式制度就不会存在，社会秩序的演化也会不可理解，进一步说，关于公正的科学分析也将没有可能。理解这一点特别重要。概言之，公正作为一种心理感受，虽然因人而异，但仍具有可分析性。问题看起来不在于公正的内涵是什么，而在于人们（包括一些学者）徒劳无益地想找出一个社会能够普遍接受的公正准则。公正准则被学者们刻划的越细，越没有社会可接受性，从而越缺乏科学意义。特别是学者们在自己的价值观影响之下对公正内涵作出判断时，更有悖于科学方法论的要求。

根据上述分析，笔者赞同D.弗利（Foley）从人的基本心理感受出发对公正内涵的分析。在弗利的方法中，一个人的相对利益是用下列标准判断的：他是否乐意拥有另一个人所拥有的一组商品，这被看作“不妒嫉”的标准；如果他没有妒嫉，事物的状态就被看作是平等的。如果一种状态是平等的，且又符合帕累托效率要求，那么这种状态就被看作是公正的（1967）。这个标准具有简单性，因而也具有普遍性。在中国历史上，农民起义领袖打出建立平等社会的旗帜（领袖自己被神化为“替天行道”者，所以可以高高在上），最容易吸引农民跟进；从基督教的起源看，其教义所宣扬的社会平等理想，是促进其迅速传播的基本原因。这种平等意识的内涵说到底很简单，那就是容不得他人比自己的境况（如果这种境况也属自己的偏好范围）更好。中外历史上的农民没有例外。高尔基写过一本叫《列宁》的小册子，内中描述了十月革命胜利后俄国农民进入冬宫开农民代表大会的情景：农民恣意破坏冬宫内的陈设，甚至把精美的东方瓷器当作溺器。高尔基评论说，农民进入冬宫后方知道自己与国王之间的巨大反差，对于他们得不到的东西心存嫉妒，宁愿去毁坏它。妒嫉如果转化为仇视，破坏力将会更大。

站在第三者的立场上看，有两个因素会使不公正的社会可能长期存续。其一是信息的不充分。信息结构会对人的偏好发生影响，从而影响妒嫉心态的产生。如果你根本不知道他人是否过得比你好，何以产生妒嫉之心？社会越是落后，信息传播的成本越是高昂，人们对不公正的感受程度便越就轻微，实际的不公正就越会强烈。皇帝不过吃的是白面馒头吧？这是贫穷农民的普遍想法。其次是暴力潜力的严重不对称。你如果已经知道他人过得远比你好，你便会妒嫉；如果你连赶上他的机会都没有，你还会仇视。但富人拥有的暴力潜力会对你形成威慑，使你仅存妒嫉仇视心态，而不敢反抗。然而，社会在这种局面下存续，其成本是巨大的，远离了帕累托效率。在地域之间或国家之间的竞争中，这样的社会将会衰落，除非发生社会秩序的根本变化。

那么，有没有可能产生一个公正的社会？笔者认为是有可能的，但这种可能性存在于社会长期发展的进程中。因此笔者把公正社会的实现称为“公正目标逐渐接近假说”。可以对这个假说作一分析。

（1）从社会发展的进程看，抑制妒嫉心理的因素在逐步加强。迄今为止，我们看不出收入分配的差距会有明显缩小，但这不意味着妒嫉心理的强度会永远保持不变。在边际效用递减规律的作用下，两个人的效用指数的差距会小于货币收入指数的差距；社会越是走向富裕，两个差距的绝对量之比会越大，这是不言而喻的。如果这个推论可以成立，那么可以认为妒嫉心理也会随着社会走向富裕而有所减轻，因为妒嫉和效用（心理满足程度）都是主观因素。

（2）经济学家公认，在严格意义上，帕累托效率是不可能达到的，因为作为帕累托效率存在的前提----自由竞争和信息充分,是不可能绝对实现的。但是，从社会发展的趋势看，这个前提在逐步变得充分，这也是不容否认的事实。认为当今世界主要国家的经济日益加深垄断的观点是站不住脚的，对此我们无法在这里进行专门讨论。

（3）从以往社会的经验看，权威结构似乎是不公正的同义语；好象只要权威结构存在，公正就无法形成；而权威结构是社会的伴生物，那么不公正也就无法消除了。这种经验主义可能是对以往社会的正确描述，但却不是不变的真理。从社会发展的趋势看，由权威结构中的支配者与被支配者之间的信息不对称而产生的不公正的可能性，正在逐步弱化。这主要是因为信息传播手段日益发达，获取信息的成本在逐步降低；随着人们衣食住行的时间价值相对减少，人们对支配者的监督成本也在降低。这种变化加强了对支配者的约束。在近几年内，许多先进国家的腐败现象频频曝光，腐败官员被送上审判席，便是这种趋势的证明。这是一个方面。另一方面，现代社会正在出现的权威结构多样化趋势，也是对传统权威结构的一种制衡。家庭、企业、政府机构和国家，是传统的权威结构，随着社会走向现代化，各种各样的新组织在广泛产生，有的组织甚至是对传统权威结构的替代。在新产生的权威结构中，权利转让的交易成本往往更低，支配者与被支配者之间的信息交流更加容易，因而更具有公正性。权威结构之间的竞争还有利于效率的提高。这种情形还促进了人的多样化发展，一个人在某一个权威结构中可能是被支配者，而在另一个权威结构中则可能是支配者，这无疑有利于抑制人们的妒嫉心理。

3?秩序与公正：在社会发展中走向统一。

对上述两个假说的论证，足以使我们有这样一个信念：随着社会的日益进步，秩序与公正将逐步趋向于人们的理想状态，虽然这只是一个趋势。无疑，笔者在这个基本问题上是一个乐观主义者。公正与秩序的统一也不难理解。按照上述分析，公正不仅是分配结果的公正，而且也是过程的公正；权威结构的内部关系趋向公正，意味着社会基本秩序趋向公正。社会的秩序化与公正趋向有共同的决定因素，那就是社会走向现代化，走向繁荣。当然这个过程不会是一帆风顺的，需要社会成员进行创造性的努力，特别需要在制度建设中进行创造性的努力。

上述两个假说应该对我们提出关于社会的灾变承载能力的解释，提供一个理论分析的基础。

从这次SARS流行看，有三种因素直接促成了疫情的扩大，这就是拥挤、敷衍和猜忌，有人可能把这些现象归结为“中国人的素质”，我不赞成。这是体制造成的弊端，在一定的体制下，人们的这些行为是“理性”的，只是因为极少数人的行为过于极端，才使一些浅薄的观察把它们归结为人的素质问题。

中国社会的一个重要景观是拥挤，特别是“公共”场所和机构的拥挤。在北京的大医院看，病人拥挤到令人窒息的地步。北京的公共汽车也拥挤，火车站也拥挤。然而，拥挤是体制造成的，与中国人多和人的素质并无关系。经济学已经证明，拥挤和产权安排有关系。具体说，中国的产权制度安排有三个问题：一是公共权力过多地侵入私人物品生产领域，私人空间太小；二是公共资源过多地集中在少数城市，实际上是集中在少数社会集团手上，使公共资源分配不公平；三是公共资源的定价不合适。因为这些弊端，我们便看到一些奇怪的现象，例如，一个农村妇女在北京卖玉米棒子也比农村呆着好；大城市拥挤，但一些小城市的街道空旷萧条；公共汽车拥挤，但公共汽车总站停了大量的未发汽车；医院药房排队成龙，街道药店门可罗雀；农村住房大量空置，但城市兴起了成片低水平的违法建筑，等等。

凡事敷衍塞责，缺乏敬业精神，已经是我们社会的痼疾，只是在这次SARS流行中更显示出其危害性。某大银行的一位职员在某大医院看病两次，都被当作感冒，直到在另一医院确诊前还在上班。一些医生的敷衍塞责害了社会也害了自己。社会上普遍出现这种现象，是垂直控制类型的社会的必然结果。这种类型的社会只能在少数事情上用极大的资源动员规模才会产生收益，其结果是总体效率的低下。

猜忌使人际之间的合作空间大大压缩，合作成本提高，当遇到灾变时，广泛的猜忌会使谣言大行其道，增大灾变的严重后果。从有关SARS疫情的报道中，我们发现医患之间的互相猜忌极大地增加了疾病传染的范围。医生不信任病人，每一项检查都要病人找技术人员、交费，而本来技术上允许多项检查以后最终出门交费。病人不信任医院，以至有的病人逃离医院，导致疾病广泛扩散。市民不信任政府的信息，农民不信任政府推荐的医疗办法，社会上出现恐慌，以至迷信活动在一些地方泛滥。如果不是此次疫情危急，政府最后改弦更张，纠正了信息发布方面的不当做法，后果将更不堪设想。猜忌的根源是公共机构的公信力缺乏保障，而公信力低下本身并非政府有意为之，它是政府把信息作为社会控制手段的一种结果。所以，问题的根子在于政府对社会的控制方式和控制的强度。

三、农村社会与灾变承载能力：国际经验

关于农村社会的灾变承载能力，有许多学者作过分析，本节介绍三位学者的观点。

（一）米格代尔的分析

美国学者米格代尔对农村社会的稳定性有非常深入的分析，他认为，在结构转变过程中，传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏，将大大增加社会的合作成本，导致社会的信任度下降，并降低社会对灾变的承载能力。（1）人口的流动，社区边界的调整，家庭模式的变化等等，都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降，道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。从此次SARS流行看，农民工的流动规模对社会具有相当的危害性。（2）各种新的聚敛财富的机会的出现，特别是在市场经济规则尚不健全的情况下，人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户，富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一，在保证提供社会秩序和安全方面，富人很难得到人们的信任，财富多少不再成为可信度的重要指标。（3）由于人们的社会活动空间增大，交易内容变得日益复杂，社会秩序和安全的内涵与以往大不相同，提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任，而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性，人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。在这些变化之下，乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构；而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致，换句话说，政府的任命虽然可能具有合法性，但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性，也不具有行政效率，这种情形发生在乡村社会，会破坏乡村社会的稳定性。

通过对第三世界国家农村社会的研究，米格代尔发现，在社会结构转变发生后，农村中往往缺乏能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候，“农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要。”“对外联系扩大后，农村在农民生活中完全变得无关紧要了。”“社区很明显不再是农民认同的基础。”也就在这个时候，农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系，而是基于该政治组织与国家，即新的社会体系的关系；农村领导人在更大程度上被看作是行政官员，农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说，开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系。”（J.米格代尔，1974，168－171页）但是，如果政府没有意识到自己的角色必须发生转换，农民群体将发生权威的缺失，导致灾变承载能力的下降。

米格代尔认为，为了产生较为稳定的乡村社会权威结构，使得权威结构能保持一种强制力，保证人们遵从一定的社会行为规范，需要一种新的对权威的认同方式，这种方式便是民主选举制度。

（二）摩尔的分析

摩尔对世界主要国家的社会结构转型作过研究，注意到农民社会在转型中的脆弱性。在政治转变过程中，“农民问题得到解决，对于民主来说是一个好兆头”（摩尔，1966，342页）。据摩尔分析，英国较早、并较成功地完成了政治转变，是因为“圈地运动”把农民问题从英国政治中排除掉了。法国由于没有避开这个问题，所以，法国的民主政治不稳定。“英国的经验告诉人们，摆脱农业这种人类的主要社会活动，是民主获致成功的一大前提条件”（同上，348页）。摩尔对农民的历史作用是悲观的。反民主的社会集团常常会利用农民中的“领袖崇拜、总体国家观、军国主义、和反犹主义”达到自己的政治目的。早在纳粹之前很久，在德国就有人利用农民奠定保守性的群众基础。摩尔对历史资料的研究发现：“纳粹最大的成功是对这样一些农民进行鼓动的结果：他们占有的土地面积相对较小，从当地来看，他们的赢利也寥寥无几”（同上，364页）。德国因为农民问题没有解决好，使其“自由民主的发展被截断了若干世纪”（同上，378页）。其实，日本在二战中走上法西斯道路的情形，也大体如此。日本学者的说法是：“对农家的穷困深有感受的青年军官和士兵，仇恨那些‘使日本政治腐败、堕落的财阀和与其勾结的政党、官僚’，而走上了极端的道路”（竹内宏，1988，68页）。不难理解，这部分力量是日本军阀发动战争的社会基础。

（三）帕特南的研究

美国政治学家帕特南通过对意大利改革的分析，揭示了建立一个稳定社会的条件。

意大利1860年建国，但直到二战结束后一个时期，这个国家还不是一个典型的民主政治国家，“上层是共和国，下层是帝国”这个话可用来反映这个国家的制度的一个侧面。国家主要政治家是参加选举的，有民选总统，也有议会，但地方政府的首脑是中央政府任命的。于是，这个国家的中央与地方关系总是处于紧张状态。1948年代已经有了改革动议，产生了关于地方政府选举的新宪法，但由于当时的右派政治家担心共产党的活动以及当时国际背景使然，这项改革被拖延了，以后二十多年的时间里仍然是中央政府控制。1968年，改革重新启动，一系列故事发生了。[③]帕特南是这场改革的见证人，他的著作《使民主运转起来》则是这场改革理论再现。这本书的出版给帕特南赢来了世界声誉。

1、没有地方自治，就没有民主政治，也没有社会的稳定，但实现地方自治的条件是中央政府的民主政治基础。尽管中央政府实行了普选制度，有了一部民主政治的宪法，但因为垂直控制所导致的庇护－附庸型关系，使意大利的政治腐败异常严重，社会生活中“永不合作”的囚徒困境难以打破。对于这种局面，包括共产党领袖在内的一批地方精英是不满意的，他们竭力促成改革。不难理解，改革是艰难的、痛苦的。从改革的过程看，地方精英和中央精英有可能坐在一起谈判，而中央精英受选举制度的制约，不得不考虑地方的利益，使得中央利益与地方利益有了某种一致的可能。所以，在意大利，民主政治的扩展，是以中央政府的民主政治形式为前提的。

2、民主政治不是一纸法令可以建立起来的，民主政治的实际发育是一个缓慢的过程。民主政治的真实变化是极其缓慢的，帕特南感叹说：“人们可以一周接一周，一月接一月，有时甚至是一年接一年地考察制度的发展，然而，……制度变迁的节奏是缓慢的，要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生的显著影响，常常需要几代人的时间。……要想建设新制度的人和想要对此做出评价的人需要耐心，这是从意大利地区试验中得到的最重要的教训之一”（同上，67-69页）。帕特南是一个典型的改良主义者，他不认为改革的最终成功不是一朝一夕的事情。“就制度建构而言（不仅是制定宪法），时间的计量是以１０年为单位的”，制度要改变历史文化遗产，需要的时间更长；意大利的20年改革几乎察觉不到对文化模式和社会结构的作用（同上，217页）。

3、结构转变的稳定性与历史文化遗产有关。意大利的宪政改革实施以后，各地表现的效果是不同的。帕特南设计了一组指标来描述这种情况。在南部，“选举制度下的政府管理还不如旧式庇护制度下的管理有效率”（帕特南，1992，56页）。北部的情况就不同了，那里的政府绩效明显高于南部。差别的原因是什么？帕特南发现，北部社会存在大量社团组织，如合唱团、足球队、扶轮社、甚至是鸟类观察俱乐部，那里的人关心公共事物，遵纪守法，相互信任，社会的组织和参与方式是横向的、水平的。进一步深究，帕特南发现，北部地区早在12世纪开始就形成了多元化的社会景观，人民培育了比较强的公共精神。帕特南把这种横向的社会网络关系称作“社会资本”。南北方的这种差异又是怎么来的？帕特南没有作出回答，他只是说：“社会选择哪一种稳定的均衡，将由历史来决定”（同上，210页）。

4、解决好农村和农民问题是民主政治顺利发展的重要条件。意大利北部的民主政治发展比较顺利，与那里的农村社会有密切关系。早在19世纪，这里已经发育了各种形式的农民合作社。即使在最贫穷的农民中间，中世纪的合作传统也长期维持（同上162、165页）。但意大利南部的情况恰恰相反，在庇护?附庸体制之下，农民之间相互不信任，发展了一种“非道德的家族主义”，不得不顺从权势阶层，甚至到后来顺从了黑手党（同上165?170页）。

5、经济发展水平对民主政治的发展并不起决定作用。帕特南用经验数据证明了这一点。[④]

帕特南著作的最后一句话是：建立社会资本并非易事，然而，它却是民主得以运行的关键。

四、提高农村社会抗御灾变能力的可能途径

据观察，社会集团的组织程度越高，社会集团之间对话成本就越低，妥协的可能性就越大。高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易成为立场极端的领袖人物的基础。这种规律也在各种农民事变中得到了证实。分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民对话成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，一些突发事件也可以得到缓冲和调解。

中央政府用传统手段控制地方政府的能力已经减弱，否认这一点算不上实事求是。从地方信息的掌握到政令的落实，中央政府都在付出极大的成本。一个农民朋友告诉我，他们在全国人大信访办告状时，地方政府的警察竟然身着便衣守候在信访办门外，听说他们来自家乡，立刻团团围住，使他们不得近前。在目前农村，因为抚育和教育子女的成本日益提高，乡村干部又有罚款的激励，使农村计划生育的目标还落实的差强人意，其他诸如土地承包政策、减负政策都极难落实。只要一项政策会削弱乡村干部的利益，就难以落实。

通盘考虑我国城乡关系问题已迫在眉睫。如果一家农户几亩地的状况继续保持下去，任谁也不可能把农民领入主流社会。现在中央政府正在推动农村经济结构调整的调整，但在一家农户几亩地的基础上是调不出农村劳动生产率进步的；调整的结果是释放更多的农村剩余劳动力，而城市部门不向农民开放，剩余劳动力到那里去？所以，农村经济结构调整一定要与城市部门的开放结合起来。不仅小城镇要开放，大中城市也要开放。农民进城会不会影响全社会的稳定？与农民不进城相比，结果要好得多。城市部门的开放当然会对城市社会形成一定的压力，但从总体上说更有利于全社会的稳定。工业社会或市民社会有一种天然的稳定性。英国革命和法国革命相比，前者和风细雨，后者急风暴雨，那是因为前者在当时更接近市民社会。中央政府该下大力气促使乡村社会向市民社会转变。

谁是今后农村制度创新的主力？权衡几种力量，只能由中央政府充当农村制度创新的主体力量。如果没有中央政府的强力干预，乡村干部倾向于把农村资源权力化，而不是市场化，他们不会成为农村制度创新的积极推动者。而农民，也已经很难再充当土地制度创新的主体，原因有三：第一，80年代农民几乎处于断炊的境地，冒风险进行制度创新的收益很大，农民愿意冒风险。而现在农民生活水平毕竟有了提高，冒风险的机会成本增大了。第二，农村土地制度的自发性创新如果没有农村精英阶层领导，分散、弱小的普通农民是很难有所作为的，在目前精英阶层高度分离的情况下，普通农民在制度安排中处于无助的地位。第三，新一轮的制度创新已经超出了中国农民的经验范围。如果要等到农民实在不能忍受现实，而由新的农民领袖组织起来向整个合法秩序挑战，后果将极为严重。中央政府出于维护全社会稳定和国家的国际形象，最具有制度创新的愿望；中央政府在农村的利益相对超脱，也最具有推动农村制度创新的可能性。前景取决于中央政府的行动魄力，至于如何操作主要是一个技术性问题（当然涉及利益集团）。市场经济发达国家的经验，世界贸易组织的章程都是我们可以借鉴的。

新一届中央政府开始注意采取切实措施解决农村社会经济问题，这是一件大好事。从目前农村实际看，特别从此次SARS疫情所暴露的问题看，农村改革的力度还要加大，改革还要向纵深发展，否则无以解决农村问题，只能是头痛医头，脚痛医脚。农村改革牵涉面相当广阔，下面仅就解决劳动力转移问题提两点意见。

第一，要大胆开放城门，取消对农民各种公开的或隐蔽的身份歧视制度。不用害怕开放城门、统一劳动力市场以后会有更多的人拥进城市，其实能进城的已经进城了，开放城门以后进城农民只会缓慢增长。农民进城以后会发生一些技术性的问题，但改革先行一步的省市的经验证明，这些问题是可以解决的。

第二，要通过配套改革让进城农民住下来，把家庭迁入城市。一是要改革农村土地制度。据我的调查分析，如果土地资源真正市场化，实现农民土地使用权的物权化、市场化和永久化，农民通过出售土地使用权所获得的收益可以在中小城市购买到住房。二是通过城市管理改革，设置不同的城市进入的“经济门槛”（一定不是社会权利门槛），使不同规模的城市之间形成合理的产业布局，解决中小城市的产业空洞化问题，吸引大批农民到中小城市就业、安家。如果大城市的政府控制了城市的土地供应，并对住房建造的标准与环境有严格的管理，就会使居民生活成本较之其他地区出现巨大差异，并会促使部分产业和部分低端劳动力向中小城市流动。

从改革的目标出发，今后乡镇机构改革恐怕要有一个中长期的筹划。从长远考虑，要解决的问题是：

第一，把乡镇政府之上的各级政府行为改过来，并合理调整行政层次，以减轻乡镇政府的负担。要把“市管县”改掉，较大的市和所有县一并直接对省（同时也可划小省域，把省置增加到40个左右），取消省和县之间的行政层次。放宽设市标准，把10万人左右的镇改为县辖市，但这样的市不再管辖其他乡镇。

第二，随着劳动力转移加快，逐步取消村一级的公共职能，所有农村公共事务转移到乡一级，同时把村民自治选举自然推广到乡镇一级。乡镇（乃至县一级）一级实行“议政合一”，不设人大、政协等机构。

第三，要大力发展农村民间组织，如文化活动协会、专业经济协会、志愿者服务组织等，在条件适当的时候恢复农会。可以让这些组织替代相当一部分政府的功能，还可以让一部分志愿者竟聘乡镇政府的官员，通过这个办法减少政府的开支。中国古代和现代发达国家的经验都证明这是可以行得通的。

上面这些改革方案虽然是长期目标，但应及早试点，创造条件逐步实现。

乡村机构改革的短期目标可以考虑下述几个方面：

第一，改革土地制度。借助《土地承包法》的落实，让土地管理纳入法制化的轨道，剥夺村、乡两级干部对土地的控制。这个办法将大大缩小乡村干部的事权范围，有利于精简公务人员的数量。同时，将农民的土地财产权归还农民，还将减少乡村干部岗位的“含金量”，有利于志愿者参与公务活动。

第二，在村一级实行“两委合一”制度。这方面有的地方已经有了好的经验，并得到中央的肯定。要鼓励共产党员竞选村委会主任，一旦竞选成功，可成为社区党支部书记（为此要修改党章）。非共产党员被选为村委会主任后，发展其入党，并担任党支部书记。此谓“两委合一”制度。如果因为具体原因不能做到“两委合一”，应撤换现任党支部书记，推选有可能竞选村委会主任获胜的共产党员担任书记。

第三，实行财政改革，允许乡镇政府完全以自己的财政收入来确定自己的机构和人员编制，坚决堵死赤子财政的发生。按我的调查，农村税赋负担不公平的问题相当严重，仅仅解决这个问题就可以大大减轻农民负担。限定一个时间界限，用法律规定在这个时间以后发生的乡镇债务，一律由主要负责人负担。在承担这个责任的同时，也要扩大官员们设置机构的权力，县级政府不可一刀切。

J.米格代尔，1974，《农民、政治与革命》，中央编译出版社，1996年。

巴林顿.摩尔，1966，《民主和专制的社会起源》，华夏出版社，1987年版。

竹内宏，1988，日本现代经济发展史，中信出版社，1993年。

帕特南，1992，使民主运转起来，江西人民出版社1992年版。

J.科尔曼，1990，《社会理论的基础》，社会科学文献出版社，1990年版。

O.E.Williiamson 1985,The Economic Institutions of Capitlism,THE

FREE PRESS ,A Division of Macmillan,INc.NEW YORK.

R.科斯，《社会成本问题》（1960），载《财产权利与制度变迁》，上海三联出版社（1991）。

Olson,M.L.1965,The Logic of Collective Action. Cambridge,Mass.Harvard University Press.上海三联中文版，1995年。

Olson,M.L.1984， “ Collective Action. ” In The New PALGRAVE :A Dictionary of Economics. 下面1962布、图注释，12位经济学家。

Buchanan,J.M. and Tullock, G.,1962 “The Calculus of Consent: Logical Foundation of Constitutional Democracy ”( University of Michigan Press ).

John G.Head,”“Public Goods and Public Policy,” in Public Finance

vol.XVII no.3(1962)奥尔森48页

Alan Ryan,1987，Property,In The New PALGRAVE :A Dictionary

of Economics.

A.A.Alchin,1987,Property Rights,In The New PALGRAVE :A Dictionary

of Economics.

Simon,H.A.1976,From substantive to prosidual rationality. In

Method and Appraisal in Economics.ed.S.Latsis, Cambridge:Cambridge

University Press.

Tullock,G.:The Paradox of Revolution ,Public choice,Fall 1971,11,

pp.89-100.

Rawls,J.A Theory of Justice.Cambridge:The Belknap Press of Harvard

University Press,1971.

D.缪勒，1979，《公共选择》，上海三联书店，1993年版。

J.布坎南，1979，《经济学家应该做什么》，西南财大出版社，1988年版。

D.Foley,1967.Resource allocation and the public sector.Yale Economic Essays 7(1),45-98.

S.P.亨廷顿，1968，《变化社会中的政治秩序》，三联书店，1989年版。

A.勃里格斯，1987年，《英国社会史》，中国人民大学出版社，1991年版。

谢泳，2003，阎锡山治疫，《凤凰周刊》，2003-14。

--------------------------------------------------------------------

[①] 近日读到谢泳写的一篇文章“阎锡山治疫”，文章说，1918年山西发生大瘟疫，阎锡山采取了一些果断有效的措施，很好地控制住了山西的疫情，可见在社会基础结构不很好的情况下，领袖的一些好的做法也能化解或减轻灾变（谢泳，2003）

[②]近二十年世界政治的变化格局能够支持这一判断。在亨廷顿1968年的著作中，曾把泰国作为一个难以实现政治制度化的典型，认为泰国这一类国家反复出现的军事政变所产生的是军人寡头统治，军人的全面变革的承诺总是落空。然而，泰国在近二十年里逐步实现了政治制度化，出现了社会稳定的局面。

[③] 欧洲国家作类似改革的还有其他国家，如丹麦，但曾被称作“欧洲病夫”的意大利作这样的改革其意义更加深远，其经验也更值得关注。

[④] 帕特南的这个结论与我们的老生常谈是矛盾的，这真值得我们反思。值得我们注意的是，Goldsmith的研究也发现了这一点。他认为，关于经济增长对于民主政治的促进作用，具有某种不确定性。从短期看，不易察觉经济增长对于民主政治发展的促进作用，这是因为后者的变化需要更长的时间。在更大的时间跨度里，Goldsmith认为，经济增长对民主政治也许有促进作用，但当今国际社会还没有为此提供充分的证据（Goldsmith, 1995）。